Zowel lokale, provinciale als bovenlokale overheden manifesteerden zich de afgelopen decennia in steeds grotere mate als belangrijke spelers binnen het vastgoedlandschap. Lange tijd bleef evenwel enige regelgeving grotendeels achterwege. Dit laatste had tot gevolg dat de aan- en verkoop van onroerende goederen door overheden op onvoldoende consistente en transparante wijze verliep.

Om tegemoet te komen aan deze problematiek, werden door de Vlaamse decreetgever vanaf 2018 een aantal decretale initiatieven genomen. Het recente Decreet van 8 maart 2024 over “het vervreemden van onroerende domeingoederen en het vestigen van zakelijke rechten”, hierna het “Decreet Vastgoedtransacties 2024” genoemd,[1] vormt in dit opzicht het sluitstuk van het decretaal ingrijpen in het vastgoedbeleid van de Vlaamse besturen.

Daar waar de Vlaamse decreetgever is overgegaan tot het creëren van een allesomvattend decretaal kader, blijft het evenwel wachten op enig federaal initiatief. De vraag rijst in hoeverre de federale wetgever lessen kan en moet trekken uit het Decreet Vastgoedtransacties 2024 en zijn voorgangers.

I. De overheid als vastgoedmagnaat

Enkele recente politieke twistpunten in de media leerden ons dat de tijd waarin overheden zich slechts op beperkte wijze bezighouden met de aan- en verkoop van onroerende goederen, definitief voorbij is. Uit de praktijk blijkt immers dat overheden – al dan niet beroep doende op gesubsidieerde VZW ‘s[2] of andere verzelfstandigde entiteiten – al wel eens optreden als de facto grootgrondbezitters binnen de vastgoedmarkt.[3]

Deze vastgoedimpact van (quasi-)overheden noodzaakte een juridisch kader voor de aan- en verkoop van domeingoederen en vestiging van zakelijke rechten. Toch bleef de inauguratie van een aangepast juridisch kader lange tijd uit.

Zo bijvoorbeeld was het aan provincies en gemeenten tot voor de inwerkingtreding van het artikel 293 Decreet Lokaal Bestuur en de daarbij horende Omzendbrief van 3 mei 2019 KB/ABB 2019/3 over “de transacties van onroerende goederen door lokale en provinciale besturen en door besturen van de erkende erediensten”, hierna de “Omzendbrief KB/ABB” genoemd, in beginsel verboden om hun domeingoederen onderhands te verkopen. Dit stond een vlot en efficiënt lokaal vastgoedbeleid in de weg.[4]

Eveneens was er tot voor de inwerkingtreding van het Decreet van 26 september 2018 betreffende “het vervreemden van onroerende domeingoederen en het vestigen van zakelijke rechten door de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest”, hierna het “Decreet Vastgoedtransacties 2018” genoemd,[5] geen consistent en voldoende transparant kader voor de vervreemding van onroerende domeingoederen door de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest.[6]

De Vlaamse Regering had daarbij tot 2018 de mogelijkheid om naar eigen goeddunken en zonder inachtname van enige procedure over te gaan tot de vervreemding van haar domeingoederen, hetgeen door de Raad van State, Afdeling Wetgeving als problematisch werd aanzien.[7]

II. Vlaamse regelgeving

Om het gebrek aan consistentie en transparantie op te vangen, werden vanaf 2018 enkele wetgevende initiateven genomen door de Vlaamse Decreetgever. Wat de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest betreft, voerde artikel 4, eerste lid van het Decreet Vastgoedtransacties 2018 de verplichting in om de vastgoedtransacties voorafgaandelijk openbaar te maken. Dit door middel van passende en evenredige publiciteitsmaatregelen. Deze maatregelen dienen, teneinde passend en evenredig te zijn, verband te houden met de marktsituatie en de waarde, toestand en ligging van het onroerende goed.[8]

Wat de lokale en provinciale besturen betreft, werd met de invoering van artikel 293 Decreet Lokaal Bestuur en de Omzendbrief KB/ABB afgestapt van het uitgangspunt van de verplichte openbare verkoop.

Sinds de inwerkingtreding van artikel 293 DLB hebben de lokale en provinciale besturen de mogelijkheid een onderhandse verkoopprocedure te volgen. Dit laatste echter op voorwaarde dat de beginselen van transparantie en gelijkheid op voldoende wijze worden gewaarborgd:[9]

“Voor onroerende transacties moet de markt geraadpleegd worden.

Elke mogelijk geïnteresseerde moet de kans krijgen om mee te dingen. De procedure verloopt met voldoende openbaarheid en transparantie. Het bestuur moet voldoende en gepaste publiciteit voeren om de mogelijk geïnteresseerden te bereiken. Dat is de beste garantie om een goede prijs te verkrijgen en is de werkwijze die het best het algemeen belang dient.

Onderhandse verkopen met voldoende publiciteit, transparantie en mededinging beantwoorden aan voormelde criteria. Dat geldt uiteraard ook voor de notariële openbare verkopen, zoals die zijn geregeld in het Gerechtelijk Wetboek.”

Overeenkomstig de rechtspraak van de Raad van State impliceert bovenstaande verplichting dat op lokale besturen die onroerende goederen vervreemden een effectieve bekendmakingsplicht rust. De door het bestuur gevolgde procedure dient elke geïnteresseerde de reële mogelijkheid te geven om interesse te tonen in de vooropgestelde vastgoedtransactie.[10] Zolang aan deze voorwaarde is voldaan, heeft het lokaal bestuur de principiële mogelijkheid te kiezen voor deze verkoopprocedure welke het meest voordelig is en leidt tot het verkrijgen van de beste prijs met de minste kosten.[11]

Enkel omwille van redenen van algemeen belang kan – op voorwaarde van afdoende motivering – worden geopteerd voor een onderhandse procedure zonder concurrentie. Hierbij blijft het enigszins onduidelijk wat juist dient te worden verstaan onder het begrip reden van algemeen belang.[12] Wel moet vastgesteld dat de toezichthoudende overheden dit laatste begrip op uiterst strikte wijze interpreteren.

De Omzendbrief KB/ABB verplicht de lokale en provinciale besturen daarenboven om, voorafgaand aan de transactie, een schattingsverslag te laten opmaken door een erkend landmeter–expert dan wel de afdeling Vastgoedtransacties van de Vlaamse Belastingdienst. De in het schattingsverslag bepaalde waarde moet vervolgens als minimum- dan wel maximumprijs van de vooropgestelde transactie worden gehanteerd waarbij een verstrengde motiveringsplicht geldt bij afwijking van de in het schattingsverslag vooropgestelde waarde.[13]

III. Het Decreet Vastgoedtransacties 2024

Hoewel de in het Decreet van 2018 en de Omzendbrief KB/ABB opgenomen publiciteitsverplichtingen duidelijk een stap in de richting van een transparanter en eerlijker beheer van de openbare domeingoederen uitmaakten, ontsnapten een aantal overheidsinstanties aan het toepassingsgebied van het decretale kader. Zo was het Decreet Vastgoedtransacties 2018 geenszins van toepassing op de interne of externe verzelfstandigde agentschappen die van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaams Gewest afhankelijk waren.[14]

Het beperkte toepassingsgebied van het Decreet Vastgoedtransacties 2018 viel niet te verantwoorden. De verzelfstandigde agentschappen van de Vlaamse overheid zijn immers ook onderworpen aan de beginselen van behoorlijk bestuur – in het bijzonder het gelijkheids- en transparantiebeginsel – welke de grondslag voor het decretale optreden in 2018 vormden.

Het decreet van 2024 tracht tegemoet te komen aan deze lacune. Uit de parlementaire stukken blijkt expliciet dat de decreetgever het gegeven dat de verzelfstandigde agentschappen als enige categorie van overheidsinstanties onroerende goederen vervreemden zonder inachtname van een transparante procedure, als niet verantwoordbaar beschouwt:[15]

“Aangezien deze instanties ook administratieve overheden zijn, is er geen reden waarom deze instanties bij de vervreemding van onroerende domeingoederen of bij de vestiging of vervreemding van zakelijke rechten de principes van mededinging en transparantie niet hoeven te respecteren.”

Aldus verklaart artikel 2 van het Decreet Vastgoedtransacties 2024 de publiciteitsverplichtingen uit het vroegere artikel 4 Decreet Vastgoedtransacties 2018 – het huidige artikel 5 – van toepassing op alle overheidsinstanties die kwalificeren als behorende tot de Vlaamse administratie zoals dit begrip wordt omschreven in artikel I.3., 2° Bestuursdecreet.[16]

Het Decreet van 8 maart 2024 vormt dus de laatste stap in de lange weg naar een allesomvattend decretaal kader ter verzekering van het transparant en consistent karakter van de vastgoedtransacties van alle Vlaamse, provinciale en lokale overheden.

IV. Lessen voor de federale wetgever?

Daar waar de decreetgever er in 2018 voor opteerde tegemoet te komen aan de veranderende rol van de overheid binnen het vastgoedlandschap, heeft de federale wetgever de afgelopen decennia geheel nagelaten te voorzien in enig actueel wettelijk kader. De vervreemding van federale domeingoederen dient heden ten dage te geschieden met inachtneming van de bepalingen van de – gedateerde – Wet van 31 mei 1923 betreffende de vervreemding van onroerende domeingoederen.[17] Hoewel deze wet voorziet in verplichte voorafgaande passende publiciteitsmaatregelen, wordt nergens bepaald dat deze maatregelen verband dienen te houden met de waarde van het onroerende goed of de marktsituatie.[18]

Nog minder transparantie wordt voorzien voor de verkoop van onroerende goederen door instanties die ressorteren onder het toepassingsgebied van de Wet van 21 maart 1991 betreffende “de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven”, hierna Wet Economische Overheidsbedrijven.[19]

Artikel 10 van deze wet stelt immers dat de overheidsbedrijven “vrij [beslissen] binnen de grenzen van hun doel, over de verwerving, de aanwending en de vervreemding van hun lichamelijke of onlichamelijke goederen, de vestiging of opheffing van zakelijke rechten op deze goederen, alsmede over de uitvoering van dergelijke beslissingen”, hetgeen aan deze instanties een vrijgeleide biedt om domeingoederen naar eigen goeddunken in de markt te zetten.

Voor de federale overheden en overheidsbedrijven bestaat bijgevolg geen enkele wettelijke bepaling welke deze instanties op expliciete wijze verplicht om voorafgaand aan de vastgoedtransactie over te gaan tot enige vorm van vastgoedvalorisatie. Dit is problematisch in het kader van het transparantie- en gelijkheidsbeginsel en hindert het vlotte (eerlijke?) verloop van onderhandelingen en transacties.

In geval van vastgoedtransacties tussen federale instanties en lokale overheden leidt het gebrek aan regelgeving tot de paradoxale situatie waarin de gemeente tijdens de onderhandelingen gebonden is aan de minimum/maximumprijs zoals bepaald in een schattingsverslag terwijl de federale instantie met de losse pols aan prijsbepaling kan doen.

Wat in de praktijk casuïstiek leidt tot het vastlopen van de onderhandeling tussen de betrokken instanties. Dit laat de lokale besturen vaak geen andere keuze dan het aanwenden van meer verregaande maatregelen, zoals bijvoorbeeld het opstarten van een onteigeningsprocedure ten aanzien van het kwestieuze overheidsbedrijf.[20]

Aldus lijkt het opportuun dat de wetgever de sinds 1923 geldende (domaniale) wetten en de huidige vastgoedpraktijk binnen de federale administratie aan een grondige evaluatie onderwerpt. De federale wetgever dient hierbij te voorzien in een consistent kader dat voldoet aan de beginselen van gelijkheid en transparantie.

Ter inspiratie kan alvast worden gekeken naar het Vlaamse decretale kader zoals dit werd voltooid door het Decreet Vastgoedtransacties 2024. Similia similibus dissolventur.

Als vaste partner van lokale besturen staat GD&A Advocaten klaar om uw gemeente of stad te begeleiden bij de aan- of verkoop van onroerende domeingoederen.

[1] BS 24 december 2018.

[2] Zo wierp een recent onderzoek van De Tijd licht op de grootschalige grondverwervingen van Natuurpunt, een door de Vlaamse overheid gesubsidieerde VZW, over heel Vlaanderen: H. D’HEEDENE en P. LAMBRECHT, Van boomplanter tot grootgrondbezitter: hoe machtig is Natuurpunt?, 28 januari 2023, https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/algemeen/van-boomplanter-tot-groot grondbezitter-hoe-machtig-is-natuurpunt/10443422.html.

[3] Eveneens valt bijvoorbeeld te denken aan het alom bekende Autonoom Gemeentebedrijf VESPA of AG VESPA welke, in opdracht van het lokaal bestuur Antwerpen, een waaier aan onroerende goederen en vastgoedprojecten beheert.

[4] Omzendbrief BA-G-89/15 van 6 september 1989 over de vervreemding van onroerende goederen door de gemeenten en Omzendbrief BB 2010/02 van 12 februari 2010 over de vervreemding van onroerende goederen door de provincies, gemeenten, OCMW ’s en besturen van de erkende erediensten.

[5] BS 24 december 2018.

[6] Ontwerp van decreet betreffende het vervreemden van onroerende domeingoederen en het vestigen en vervreemden van zakelijke rechten door de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest, Parl. St. Vl. Parl. 2018 – 19, nr. 1693/1, p. 3 e.v.

[7] Concreet machtigde de programmadecreten van 2015, 2016, 2017 en 2018 de Vlaamse Regering om zonder meer over te gaan tot het uit de hand vervreemden van domeingoederen en dit ongeacht de geschatte waarde van de transactie, hetgeen op kritiek van de Raad van State, Afdeling wetgeving stootte, zie hiervoor: Adv. RvS nr. 60.219/1/3 van 14 oktober 2016 over een voorontwerp van decreet van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest ‘houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2017’, Parl. St. Vl. P. 2016 – 17, nr. 944/1, p. 62.

[8] Artikel 4, tweede lid Decreet Vastgoedtransacties 2018.

[9] Punt 3.2 Omzendbrief KB/ABB 2019/3.

[10] RvS 23 december 2015, nr. 233.355.

[11] Ontwerp van decreet van 30 oktober 2017 over het lokale bestuur, Parl. St. Vl. P. 2017 – 18, nr. 1353/1, 122.

[12] Punt 3.2., derde lid Omzendbrief KB/ABB 2019/3.

[13] Punt 3.1, vijfde lid Omzendbrief KB/ABB 2019/3.

[14] Belangrijke nuance is dat de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid en autonome gemeentebedrijven van de lokale besturen wel onder het toepassingsgebied van de Omzendbrief KB/ABB vallen en aldus eveneens moeten voldoen aan de in de omzendbrief opgenomen publiciteitsverplichtingen.

[15] Ontwerp van decreet van 9 januari 2024 over het vervreemden van onroerende domeingoederen en het vestigen en vervreemden van zakelijke rechten, Parl. St. Vl. P. 2023 – 24, nr. 1943/1, p. 4.

[16] De Investeringsmaatschappijen van de Vlaamse overheid worden aldus buiten het toepassingsgebied van de publiciteitsverplichting gehouden (Ontwerp van decreet van 9 januari 2024 over het vervreemden van onroerende domeingoederen en het vestigen en vervreemden van zakelijke rechten, Parl. St. Vl. P. 2023 – 24, nr. 1943/1, p. 4; artikel I.3, 2° Bestuursdecreet).

[17] BS 3 juni 1923.

[18] Artikel 2, lid 1 Wet 31 mei 1923; B. INDEKEU, Vormvoorschriften bij verkoop van gemeentelijk onroerend goed in het nieuwe Decreet Lokaal Bestuur. Een gemiste kans om klare wijn te schenken, T. Gem. 2019/1, 28.

[19] BS 27 maart 1991.

[20] Zie bijvoorbeeld: L. ANECA, Gentse sociale woonmaatschappij mag stuk grond van NMBS dan toch onteigenen, 9 juli 2023 VRT Nieuws.