Met het zesde klimaatrapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (beter gekend als IPCC) werd andermaal pijnlijk duidelijk dat de trein van de klimaatschade en -verandering genadeloos doordendert. Klimaatwetgeving, -verbintenissen en -engagementen schieten daarom als paddenstoelen uit de grond met lokale besturen die zich steeds meer bewust worden van het steentje dat zij zullen moeten bijdragen. Het bos door de vele bomen inzake lokale klimaatverbintenissen en -engagementen zien, wordt echter steeds moeilijker.

Een batterij aan regelgeving, harde(re) verbintenissen en zachte(re) engagementen

Er bestaat vandaag een hele waaier aan internationale, Europese, nationale, Vlaamse en lokale regelgeving, waarmee klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen worden gecreëerd. Niet zelden werkt deze regelgeving -met dan eens harde(re) verbintenissen, dan weer zachte(re) engagementen- rechtstreeks door tot het lokale bestuursniveau, waaraan het wordt overgelaten om hiermee aan de slag te gaan.

Een (niet-limitatief) overzicht van de meest prominente instrumenten (of beter: instrumenten die best gekend zouden moeten zijn):

De Europese Klimaatwet verankert de doelstelling van een klimaatneutrale EU in 2050, de LULUCF-verordening regelt de metingen van broeikasgasemissies op het niveau van de lidstaten, de Richtlijn inzake schone en energiezuinige voertuigen legt een minimumpercentage aan in te kopen schone en uitstootvrije voertuigen op, de Richtlijn betreffende het gebruik van energie uit hernieuwbare energiebronnen bepaalt dat in 2030 minstens 49% van het energieverbruik in gebouwen afkomstig moet zijn uit hernieuwbare energie, …

Gelet op hun directe link met de Vlaamse lokale besturen focussen we navolgend echter op (2) andere verbintenissen-/engagementen vanuit het lokale bestuursniveau: het Lokaal Energie en Klimaatplan en het Burgemeestersconvenant.

Uitgelicht: het lokaal energie- en klimaatpact (LEKP)

Het Lokaal Energie- en Klimaatpact (LEKP) betreft een samenwerkingspact tussen de Vlaamse overheid en lokale besturen, en is gericht op het realiseren van de Europese klimaatdoelstellingen. Een eerste versie (= LEKP 1.0) werd door de Vlaamse Regering op 4 juni 2021 definitief goedgekeurd, waarna er al snel 2 verdere versies van het pact geïmplementeerd werden waarin de doelstellingen telkens verscherpt en uitgebreid werden: LEKP 2.0 en 2.1.

Het LEKP focust op vier ‘werven’, namelijk vergroening, energie, mobiliteit en regenwater. De lokale besturen die zich hiervoor (LEKP 2.1) engageren, verbinden zich concreet om:

• Het Burgemeestersconvenant 2030 of 2050 te ondertekenen en uit te werken;
• Een gemiddelde jaarlijkse primaire energiebesparing van minstens 3% te realiseren in hun eigen gebouwen (inclusief technische infrastructuur, exclusief onroerend erfgoed);
• Een reductie van de CO2-uitstoot van hun eigen gebouwen en technische infrastructuur met 55% in 2030 ten opzichte van 2015 te realiseren;
• Tegen ten laatste 2030 de openbare verlichting te verLEDden;
• Het draagvlak voor hernieuwbare energie te verhogen, geen heffing op hernieuwbare energie installaties in te voeren en bestaande, zoals de heffing op pylonen van windmolens, af te bouwen tegen ten laatste 2025;
• Lokale warmte- en sloopbeleidsplannen op te maken;
• Burgers, bedrijven en verenigingen te stimuleren om samen met het lokaal bestuur de concrete en zichtbare streefdoelen uit de 4 werven van het LEKP te behalen.
• In ruil voor deze lokale inspanningen voorziet de Vlaamse overheid niet enkel in praktische ondersteuning, maar eveneens in een subsidieregeling in de vorm van een trekkingsrecht met 50% cofinanciering: de Vlaamse overheid hanteert het “1 euro voor 1 euro”-principe. De financiering via trekkingsrecht veronderstelt dus dat voor elke euro subsidie die de lokale besturen ontvangen, zij zelf één euro moeten investeren.

Eén en ander wordt natuurlijk wel opgevolgd middels een monitorings- en rapporteringssysteem.

Wat moet en wat mag?

Het werk dat lokale besturen op de vier ‘werven’ moeten leveren, betreft -in hoofdzaak- een inspanningsverbintenis. Lokale besturen die het LEKP hebben onderschreven, dienen dus alle nodige en redelijke inspanningen te leveren om het gros van de vooropgestelde doelstellingen te behalen.

Ter beoordeling of er aan deze inspanningsverbintenissen is voldaan, dienen de resultaten van vergelijkbare gemeenten en de data op het LEKP-portaal als leidraad. Voorbeelden van deze verbintenissen betreffen onder meer: 1 toegangspunt/1.000 inwoners voor een (mobiliteits-)deelsysteem, 1,5 laadpunt/100 inwoners, 1m² ontharding/inwoner vanaf 2021, 1 extra boom per Vlaming vanaf 2021 tegen eind 2030 en 50 collectief georganiseerde renovaties/1.000 wooneenheden vanaf 2021 tegen eind 2030.

Daarnaast voorziet het LEKP echter ook in een aantal doelstellingen -over de verschillende werven heen- die onderschrijvende besturen te allen tijden dienen te respecteren, en die zich dus veeleer presenteren als een echte resultaatsverbintenis. Dit doordat het uitdrukkelijk handelen in strijd met deze LEKP-doelstelling(en), een inbreuk uitmaakt op de subsidievoorwaarden.

Een voorbeeld hiervan is het verbod op nieuwe heffingen op hernieuwbare energie-installaties (LEKP 1.0). Wanneer een lokaal bestuur alsnog een nieuwe heffing zou invoeren, dan handelt het lokaal bestuur uitdrukkelijk tegen de vooropgestelde doelstellingen in, met risico dat er geen subsidies meer worden uitgekeerd. Ook het ondertekenen van het Burgemeestersconvenant 2030 of 2050 (en het naleven van de hieraan verbonden verplichtingen, zoals de rapportage) en de verLEDding van de openbare verlichting tegen 2030 gelden als resultaatsverbintenissen.

Uitgelicht: het burgemeestersconvenant: Res non verba!

Hét instrument waar menig lezer (terecht) aan zal denken indien de woorden “lokale besturen” en “klimaatengagementen” in de mond worden genomen, betreft het Burgemeestersconvenant. Een (Europees) instrument da quasi alle Vlaamse besturen reeds hebben onderschreven.

De ondertekenaars van het Burgemeestersconvenant 2030 verbinden zich er in een eerste pijler toe hun uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met minstens 40% te verminderen. Andere pijlers van het Convenant hebben enerzijds betrekking op klimaat-adaptatie, anderzijds op doelstellingen omtrent de bestrijding van energiearmoede, dit alles met het oog op toegang tot veilige, duurzame en betaalbare energie.

Gelet op de grote populariteit van het Burgemeestersconvenant én de verhoogde Europese ambities werd op 21 april 2021 een hernieuwde (en aangescherpte) versie gelanceerd, met onder meer verscherpte doelstellingen inzake de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen (55% minder i.p.v. 40% tegen 2030).

Wat moet en wat mag?

In tegenstelling tot hetgeen vaak werd (resp. wordt) verkondigd, is het Burgemeestersconvenant géén vrijblijvend engagement dat veronachtzaamd zou mogen worden.

De -onvoorwaardelijke- zinssnede uit het Convenant “verbinden wij, de burgemeesters, ons ertoe”, geeft duidelijk aan dat het Burgemeestersconvenant verder reikt dan een louter engagement. Reeds in 2020 merkte (toenmalig) Vlaams Minister Bart Somers op dat de ondertekening van het burgemeestersconvenant geen vrijblijvend engagement is, maar wel een engagement dat moet worden ingevuld, waar acties tegenover moeten worden geplaatst evenals budgetten.

Eén en ander blijkt ook uit de acties waartoe het Burgemeestersconvenant noopt: zo dient een lokaal bestuur principieel binnen de twee jaar na ondertekening een ‘Actieplan voor Duurzame Energie en Klimaat’ op te maken, en dit onder goedkeuring van de gemeenteraad. Dit actieplan omvat dan de voornaamste acties die het lokale bestuur wil uitvoeren, ingebed in een visie op lange termijn, en dit uitgaande van zowel een nulmeting inzake broeikasgassen die moet worden opgemaakt (verder bouwend op de CO²-inventarissen) evenals een ‘risico en kwetsbaarheid’- analyse om de adaptatiestrategie te staven.

Controle van deadlines en doelstellingen gebeurt door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie. Bij (voldoende) niet-naleving van de engagementen kan een schrapping van het onderschrijvende bestuur volgen, met reputatieschade tot gevolg. Ook de toegang tot de aan het Burgemeestersconvenant verbonden financiering, een grote troef van het instrument, zou hierdoor verloren kunnen gaan.

Maar er is meer.

Inmiddels is het glashelder dat er ook juridische gevolgen aan het Burgemeestersconvenant kleven. In meerdere arresten ondertussen maakte de Raad voor Vergunningsbetwistingen duidelijk dat de doelstellingen van het Burgemeestersconvenant kunnen doorsijpelen in het kader van de individuele (omgevings-)vergunningverlening op het lokale bestuursniveau. Dit via artikel 4.3.4 VCRO, waarbij de zorg voor het klimaat dient beschouwd te worden als een zgn. doelstelling of zorgplicht in de zin van art. 4.3.4 VCRO, die maakt dat een vergunning kan worden geweigerd wanneer uit een verplicht in te winnen advies zou blijken dat het aangevraagde onwenselijk is in het licht van de klimaatdoelstelling en/of -zorgplicht die uit het Burgemeestersconvenant kan worden afgeleid.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen voegt hier nog aan toe dat “de door de gemeente (…) (aangegane) (klimaat-)verbintenissen niet vrijblijvend (zijn), en valt niet uit te sluiten dat ze op de daadwerkelijke naleving ervan in hun gemeentelijk beleid door derden, inwoners of milieubewegingen, gebeurlijk kunnen worden aangesproken.” Op die manier schijnt de Raad voor Vergunningsbetwistingen reeds een verband te (willen) onderschrijven tussen enerzijds de meer algemene klimaataansprakelijkheid van (lokale) overheden en anderzijds de aangegane klimaat- en duurzaamheidsengagementen, zoals degene uit het Burgemeestersconvenant.

De deur voor (klimaat-)aansprakelijkheidsvorderingen jegens lokale besturen lijkt hiermee op alvast op een kier gezet te worden door de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Aan deze vaststelling kan echter ook een positieve draai gegeven worden: het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen bewijst evenzeer dat het Burgemeestersconvenant een wind in de rug kan zijn voor lokale besturen die in specifieke vergunningsdossiers de klimaat-doelstellingen willen laten primeren, zij het als adviesverlenende instantie via artikel 4.3.4 VCRO, zij het via het instrument van de beleidsmatig gewenste ontwikkeling.

Concluderend

Lokale besturen worden momenteel geconfronteerd met een batterij aan regelgeving, harde(re) verbintenissen en zachte(re) engagementen inzake klimaat en duurzaamheid, waarvan de (juridisch afdwingbare) gevolgen zich ook steeds nadrukkelijker manifesteren.

Het bos door de vele klimaat- en duurzaamheidsbomen zien, wordt steeds minder evident, minstens ook omdat het einde van nieuwe klimaatwetgeving en -initiatieven nog lang niet in zicht is !

Sapere aude!

To be continued….