Lokale besturen staan voor complexe uitdagingen bij de opmaak van hun meerjarenplan. Budgettaire beperkingen dwingen tot moeilijke keuzes over kerntaken en organisatiestructuren. In dit spanningsveld tussen noodzakelijke hervormingen en sociale verhoudingen speelt het stakingsrecht een cruciale rol. Recente gebeurtenissen illustreren perfect waarom besturen een proactieve aanpak nodig hebben om stakingsacties te voorkomen en de continuïteit van de openbare dienstverlening te waarborgen.
Het juridische kader: tussen erkenning en onduidelijkheid
Het stakingsrecht in de publieke sector bevindt zich in een complexe juridische realiteit. Hoewel het stakingsrecht voor overheidspersoneel erkend wordt op basis van internationale regelgeving zoals het Herziene Europees Sociaal Handvest, artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het ECOSOC-verdrag, ontbreekt een eenduidig wettelijk kader in België.
Deze juridische onzekerheid werd nog versterkt door het standpunt van het Hof van Cassatie. Waar eerder werd aangenomen dat artikel 6.4 van het Herziene Europees Sociaal Handvest (HESH) een stevige basis bood voor het stakingsrecht, oordeelde de strafrechtelijke kamer dat deze bepaling niet rechtstreeks van toepassing is omdat ze niet voldoende precies en duidelijk zou zijn.[1] Deze rechtspraak situeerde zich weliswaar in kader van een strafrechtelijke vervolging waarbij stakingsposten de toegang tot de snelwegen blokkeerden. Het Hof van Cassatie oordeelde dat artikel 6.4. HESH door een beklaagde niet als subjectief recht kan worden aangewend om te laten gelden jegens strafrechtelijke sancties. De civiele kamer van het Hof van Cassatie erkent in een later arrest dat het recht op collectieve actie weldegelijk uit artikel 6.4. HESH volgt, maar dat dit subjectief recht aan bepaalde beperkingen kan worden onderworpen.[2]
Beperkingen en sancties: een delicate balans
Het stakingsrecht is dus geen absoluut recht en kan onderworpen worden aan beperkingen, mits deze beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang en geen onevenredige ingreep vormen. Voor specifieke categorieën zoals militairen geldt een uitdrukkelijk stakingsverbod[3], terwijl politieambtenaren een voorwaardelijk stakingsrecht genieten met verplichte voorafgaande aanzegging en overlegprocedures.[4] Bovendien heeft de minister van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid om politieambtenaren van zowel de federale als de lokale politie op te vorderen wanneer deze het stakingsrecht uitoefenen of van plan zijn hiervan gebruik te maken.[5]
Cruciaal is dat het louter deelnemen aan een staking niet mag leiden tot sancties. Een tuchtsanctie omwille van staking wordt dan ook vernietigd.[6] Een ontslag wegens staking is onrechtmatig.[7] Bovendien verliest een personeelslid dat deelneemt aan een georganiseerde werkonderbreking alleen het recht op salaris voor de duur van de afwezigheid, maar blijft het stakende personeelslid wel in dienstactiviteit. [8]
Misbruik van het stakingsrecht kan daarentegen wel bestraft worden.[9] Van misbruik is bijvoorbeeld sprake wanneer afspraken uit een sociaal akkoord over werkonderbrekingen niet worden nageleefd,[10] wanneer niet op redelijke wijze alle mogelijkheden voor sociale verzoening zijn benut,[11] wanneer zonder gegronde reden de continuïteit van een openbare dienst in gevaar wordt gebracht,[12] of wanneer de nadelen voor de werkgever niet in verhouding staan tot het nagestreefde stakingsdoel.[13]
Sociale bemiddeling: een structuur in ontwikkeling
Op 19 april 2010 werd een protocolakkoord gesloten in het comité A, het gemeenschappelijk comité voor alle overheidsdiensten, ter versterking van de sociale dialoog en de conflictbeheersing in de publieke sector. Dit protocolakkoord bevat de wederzijdse engagementen van de overheden en vakorganisaties in de publieke sector en regelt het voorkomen en uitoefenen van het stakingsrecht. De representatieve vakorganisaties verbinden zich ertoe een stakingsaanzegging mee te delen ten minste drie werkdagen voorafgaand aan de actie aan de betrokken overheid. De overheid verbindt zich op haar beurt ertoe zo spoedig mogelijk overleg te organiseren met de representatieve vakorganisaties. In geval van conflict kunnen de betrokken overheid en de representatieve vakorganisaties overeenkomen om een sociale bemiddelaar in te schakelen.
De vraag stelt zich of dit protocolakkoord juridisch afdwingbaar is, daar dit eerder een moreel engagement is. Het gebrek aan een bemiddelings- of verzoeningsstructuur in de publieke sector contrasteert dan ook sterk met de private sector, waar de Prestatiewet duidelijke afdwingbare procedures voorziet.[14]
Minimale dienstverlening en vervanging: praktische uitdagingen
Het ontbreken van wettelijke bepalingen over minimale dienstverlening in de publieke sector zorgt voor rechtsonzekerheid. Hoewel verschillende wetsvoorstellen werden ingediend, bleef de Raad van State terughoudend vanwege de vage begrippen ‘openbare dienst’ en ‘algemeen belang’. Voor specifieke essentiële overheidsdiensten wordt wel minimale dienstverlening gewaarborgd via beheersovereenkomsten of sectorale akkoorden (spoorweg, gevangeniswezen, …).
Wat betreft vervanging van stakend personeel, verbiedt artikel 11ter van de Arbeidsovereenkomstenwet de vervanging van contractuele werknemers tijdens stakingen. Voor statutair personeel biedt het decreet van 27 april 2018 betreffende uitzendarbeid[15]mogelijkheden voor tijdelijke vervanging, maar uitzendbureaus zullen terughoudend zijn vanwege het tewerkstellingsverbod uit CAO nr. 108 en mogelijke strafrechtelijke sancties.[16]
Opvordering: uitzonderlijke maatregel met strenge voorwaarden
Opvordering van personeel blijft een uitzonderlijke maatregel die alleen toegestaan is voor taken van algemeen of minimaal belang. De overheid moet eerst aantonen dat alle inspanningen zijn geleverd om tot een akkoord te komen, en slechts een beperkte groep personeelsleden mag worden opgevorderd zodat het stakingsrecht niet wordt uitgehold. Een juridische grondslag is vereist, zoals artikel 134-135 van de Nieuwe Gemeentewet.
Aanbevelingen voor lokale besturen: proactiviteit als sleutel tot succes
Gezien de complexiteit van het juridische kader, adviseren wij lokale besturen om proactief te werk te gaan. Het afsluiten van een stakingsprotocol met de vakbonden vormt de basis voor een constructieve aanpak waarbij het stakingsrecht wordt gerespecteerd en tegelijkertijd de continuïteit van de openbare dienstverlening wordt gewaarborgd.
Een dergelijk protocol kan voorzien in procedurele afspraken zoals voorafgaande kennisgeving, verplicht overleg en afkoelingsperiodes, zonder het fundamentele stakingsrecht aan te tasten. Zoals de rechtspraak van de Raad van State bevestigt, mogen eventuele sancties uitsluitend de onjuiste uitvoering van de procedure betreffen en niet het stakingsrecht zelf aantasten.
Gouden tip: communicatie en participatie
Als gouden tip geven wij mee: informeer de vakbonden tijdig over beleidsintenties en betrek hen bij hervormingen of reorganisatie van de lokale dienstverlening. Praktijkvoorbeelden tonen aan dat stakingsacties vaak voortvloeien uit onvoldoende communicatie en gebrek aan inspraak bij ingrijpende beslissingen. Door vakbonden vroegtijdig te betrekken bij het meerjarenplanproces en transparant te communiceren over budgettaire uitdagingen, kunnen besturen preventief werken aan draagvlak en begrip.
Proactieve communicatie over kerntakendiscussies, organisatorische wijzigingen en budgettaire beperkingen helpt om verrassing en wantrouwen te voorkomen. Dit vereist vaak meer dan het naleven van wettelijke overlegverplichtingen.
Bij GD&A Advocaten begrijpen we als geen ander het belang van deze materie. Ons team staat dan ook steeds klaar om uw bestuur met kennis van zaken bij te staan.
[1] Cass. (2e k.) AR P.21.1500.F, 23 maart 2022 (H.D., J.-Y., P., L. M. D., J., A., G. G., E., L., e.a.) en P. PECKINOVSKY, “noot onder Cass. 23 maart 2022” in NJW 2022, nr. 464, 501.
[2] Cass. (3e k.) AR C.18.0533.F, 12 december 2022 (SKEYES / RYANAIR DESIGNATED ACTIVITY COMPANY)
[3] Art. 175 wet 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007.; P.J. TUTS, “De syndicale rechten van militairen” in TSR 2017, 697.
[4] Art. 126 §1 wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999.
[5] RvS 15 december 2021, nr. 252.422.
[6] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry; RvS 3 december 2002, nr. 113.168, Vermote.
[7] Arbeidshof Antwerpen, afdeling Hasselt, 11 juli 2018, AR 2017/AH/22.
[8] Artikel 49 van het besluit van de Vlaamse Regering van 20 januari 2023 tot vaststelling van de minimale voorwaarden van de rechtspositieregeling van het personeel van lokale en provinciale besturen.
[9] RvS 2 juli 2008, nr. 185. 075, Andre; RvS 2 juli 2008, nr. 185.076 ; RvS 8 juli 2008, nr. 185.080.; RvS nr. 239.683, 27 oktober 2017.
[10] RvS 6 november 2012, nr. 221.273, Ivens.
[11] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry.
[12] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry.
[13] RvS 3 december 2002, nr. 113.168, Vermote.
[14] Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21 augustus 1948.
[15] Decreet van 27 april 2018 betreffende de uitzendarbeid in de Vlaamse overheidsdiensten en de lokale besturen, BS 16 mei 2018.
[16] Art. 176 §2, 1° en §3, 1° juncto 101-103 van het Sociaal Strafwetboek.
