De strijd om de consument wordt steeds grimmiger. Supermarkten vechten niet alleen met prijskortingen en zondagsopeningen om marktaandeel, maar ook met juridische procedures over bouwvergunningen. Wie als gemeente denkt die lokale handelsoorlog te kunnen temmen met een stedenbouwkundige verordening, moet echter oppassen. Het juridisch speelveld is niet onbegrensd, en de gemeentelijke bevoegdheid is daarbij duidelijk afgebakend.
De cijfers spreken boekdelen. Volgens De Tijd (De Tijd, 5 mei 2026) steeg tussen 2014 en 2024 het aantal supermarkten in Vlaanderen en Brussel met veertig procent tot meer dan 1.200 vestigingen. Nieuwe spelers zoals Albert Heijn en Jumbo hebben de concurrentie verscherpt, terwijl gevestigde waarden zoals Makro, Mestdagh en Louis Delhaize de strijd moesten staken. De consument profiteert van lagere prijzen, maar lokale besturen worstelen met een wildgroei aan handelsruimte, toenemend autoverkeer, versnippering van het winkellandschap en druk op de leefbaarheid van stads- en dorpskernen.
Kan een gemeente met een stedenbouwkundige verordening sturen waar en hoe supermarkten zich op haar grondgebied vestigen?
De bevoegdheid bestaat, maar is strikt omkaderd
Gemeenten beschikken over de bevoegdheid om stedenbouwkundige verordeningen vast te stellen voor hun gehele grondgebied of een deel ervan. Sinds het decreet van 4 april 2014 kunnen gemeentelijke verordeningen uitdrukkelijk gericht worden op de versterking van de leefbaarheid en aantrekkingskracht van steden en dorpskernen. Die doelstelling biedt ruimte voor voorschriften die inwerken op de detailhandel, zij het binnen strikte grenzen.
Zo kan een gemeente in haar stedenbouwkundige verordening kernwinkelgebieden en winkelarme gebieden afbakenen, normen opleggen betreffende de oppervlakte van categorieën kleinhandelsactiviteiten en deze normen differentiëren naargelang het gaat om bestaande dan wel nieuwe kleinhandelsbedrijven en handelsgehelen. Dit instrumentarium biedt alvast goede houvast om de vestiging van grote supermarkten te sturen en kleinschalige handel in het centrum te beschermen.
De grens wordt wel bepaald in artikel 10 van het Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid. Stedenbouwkundige verordeningen mogen geen normen bevatten die beperkingen stellen aan geldende socio-economische vergunningen en omgevingsvergunningen voor kleinhandelsactiviteiten. Evenmin mogen zij van vergunningsplicht vrijgestelde uitbreidingen van bestaande en vergunde handelsvestigingen verbieden. Zo wordt een evenwicht bewaakt tussen ruimtelijke ordening enerzijds en economische vrijheid anderzijds.
Geen bestemming, wél inrichting
De kern van het probleem ligt in het onderscheid tussen bestemmingsvoorschriften en inrichtingsvoorschriften. Stedenbouwkundige verordeningen mogen enkel inrichtings- en beheersvoorschriften bevatten. Het vastleggen van bestemmingsgebieden met daarin toelaatbare activiteiten moet gebeuren via een ruimtelijk uitvoeringsplan.
Wel kan een verordening functiewijzigingen aan banden leggen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad van State is deze mogelijkheid echter beperkt tot functiewijzigingen van bestaande bebouwde onroerende goederen. Een verordening mag dus niet de functie op zich van een (onbebouwd) onroerend goed reglementeren. Wie via een verordening elke functiewijziging van bepaalde panden met een bepaalde functie uitsluit, legt in werkelijkheid de bestemming van een deel van het grondgebied vast. Precies dat behoort niet tot de decretaal bepaalde inhoud van een stedenbouwkundige verordening,
In de praktijk zal de gemeente dan ook regulerend optreden via ruimtelijke parameters zoals oppervlakte, volume of esthetische kenmerken.
Voor supermarkten vertaalt zich dit in de mogelijkheid om via een verordening wel oppervlaktenormen op te leggen, parkeervoorschriften te formuleren, architecturale eisen te stellen, voldoende inbuffering opleggen…. Wat niet kan is een algemeen verbod op supermarkten in een bepaald gebied, of het reserveren van specifieke zones uitsluitend voor kleinschalige handel. Dat vereist een ruimtelijk uitvoeringsplan met volwaardige planprocedure.
Zorgvuldige opmaak als absolute noodzaak
Stedenbouwkundige verordeningen hebben verordenende kracht en vormen een verplichte toetsingsgrond bij elke vergunningsaanvraag. Een zorgvuldige opmaak is dan ook geen luxe maar een noodzaak. De Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen hebben doorheen de jaren een uitgebreid kader ontwikkeld waaraan een verordening moet voldoen.
Gemeenten die supermarkten willen reguleren doen er goed aan om eerst grondig te inventariseren welke ruimtelijke problemen zich concreet voordoen, welk beleidsinstrument daarvoor het meest geschikt is en welke voorschriften juridisch haalbaar zijn binnen het strikte kader van artikel 2.3.1 VCRO. Een instrumentenafweging is daarbij onontbeerlijk.
Ubi remedium ibi ius
Waar een rechtsmiddel bestaat, bestaat ook een recht. Gemeenten beschikken over reële instrumenten om de vestiging van supermarkten ruimtelijk te sturen, maar die bevoegdheid is niet onbeperkt. De decreetgever wenst hierbij een evenwicht te bewaren tussen lokale autonomie en economische vrijheid, tussen ruimtelijke ordening en handelsbeleid. Wie dat evenwicht respecteert en zijn verordening juridisch nauwgezet onderbouwt, kan wel degelijk bijdragen aan leefbare stads- en dorpskernen waar handel en bewoning elkaar in balans versterken.
Bij GD&A Advocaten begrijpen we als geen ander het belang van deze materie. Ons team staat dan ook steeds klaar om uw bestuur met kennis van zaken bij te staan bij de screening en opmaak van robuuste stedenbouwkundige verordeningen.
***
Indien u meer informatie of advies wenst over uw gemeentelijke stedenbouwkundige verordening, aarzel dan niet om ons te contacteren!
