Samen sterker in de zorg: juridische wegen naar duurzame samenwerking

De uitdagingen in de zorg- en welzijnssector zijn ons allemaal welbekend: stijgende kosten, toenemende regeldruk, personeelskrapte en een groeiende vraag naar kwaliteitsvolle zorg. Samenwerking is geen optie meer, maar een noodzaak om kwalitatieve en betaalbare zorg te blijven garanderen. Tegelijk biedt deze noodzaak een belangrijke kans: door krachten te bundelen kunnen zorgactoren niet alleen schaalvoordelen realiseren, maar ook expertise delen, innoveren en hun dienstverlening fundamenteel versterken. De juridische structuren die deze samenwerking mogelijk maken, verdienen daarbij de nodige aandacht.

Van noodzaak tot structuur: welke samenwerkingsvormen zijn beschikbaar?

Er zijn verschillende mogelijkheden om samen te werken in het zorg- en welzijnslandschap. Daarbij is de eerste belangrijke keuze: gaat het om een contractuele samenwerking of om een participatieve samenwerking waarbij de partners samen deelnemen in een rechtspersoon?

Bij contractuele samenwerking blijven de partners juridisch zelfstandig en werken zij samen op basis van wederzijdse overeenkomsten. Deze vorm is uitermate geschikt voor projectmatige samenwerking rond specifieke thema’s zoals ICT, HR-diensten, gezamenlijke aankoop of facilitair beheer. Voorbeelden uit de praktijk tonen aan dat zorgorganisaties op deze manier kennis kunnen delen over buurtgerichte zorg, elkaar kunnen ondersteunen met technische expertise of gezamenlijk opleidingen kunnen organiseren.

De participatieve samenwerkingsvorm biedt meer structurele verankering. Twee of meer zorgactoren kunnen samenwerken middels deelname aan een rechtspersoon. Dit kan variëren van een gezamenlijke vereniging voor de uitvoering van operationele diensten tot een holdingstructuur die uitsluitend de ondersteunende diensten groepeert.

Het juridische kader: overheidsopdrachten, personeel en fiscaliteit

Elke samenwerkingsvorm brengt specifieke juridische aandachtspunten met zich mee. Een cruciaal aspect betreft de wetgeving op de overheidsopdrachten. Overeenkomsten ten bezwarende titel tussen aanbestedende overheden –waartoe de meeste zorgactoren behoren– vallen in beginsel onder het toepassingsgebied van de Overheidsopdrachtenwet van 17 juni 2016 en dienen dus voorafgaandelijk in mededinging te worden gesteld. Om te vermijden dat de overheidsopdrachtenwetgeving een flexibele samenwerking verhindert, kan worden teruggevallen op twee door het Hof van Justitie ontwikkelde en in de artikelen 30 en 31 Overheidsopdrachtenwet gecodificeerde uitzonderingen: de niet-geïnstitutionaliseerde horizontale samenwerking en de inhouse-constructie.

Zowel uit de rechtsleer (o.m. S. De Somer en L. Hofströssler, T. Gem. 2021/2; I. Cooreman en M. Lecomte, Jaarboek Overheidsopdrachten 2023-2024) als uit de rechtspraak (o.m. HvJ 22 december 2022, gevoegde zaken C-383/21 en C-384/21, Sambre & Biesme en HvJ 28 mei 2020, C-796/18, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE)) blijkt evenwel dat de praktische toepassing van beide uitzonderingen niet evident is en een in concreto-beoordeling vergt. Zorgactoren die hun samenwerking willen vrijwaren van een aanbestedingsplicht doen er dan ook goed aan om vooraf een grondige juridische screening te voorzien van de governance-structuur, de wederzijdse verbintenissen en het aandeel van marktactiviteiten, en de samenwerkingsovereenkomst nauwgezet te documenteren in het licht van de vereiste criteria.

Een tweede belangrijk aandachtspunt betreft het delen van personeel. Het Belgische arbeidsrecht kent een principieel verbod op terbeschikkingstelling van werknemers, voortkomend uit artikel 31 van de Uitzendarbeidswet van 24 juli 1987. Dit verbod raakt de openbare orde (Cass. 15 februari 2016, C.14.0448.F) en de schending ervan is bijzonder zwaar gesanctioneerd: de arbeidsovereenkomst is nietig vanaf de aanvang van de verboden tewerkstelling, de gebruiker en de uitlener zijn hoofdelijk gehouden tot betaling van loon, sociale bijdragen en voordelen, en er gelden strafsancties op grond van artikel 177 van het Sociaal Strafwetboek. Op het verbod bestaan vier uitzonderingen – de overeenkomst met instructiebeding, de toegelaten terbeschikkingstelling met voorafgaande toestemming van het Toezicht op de Sociale Wetten (art. 32 Uitzendarbeidswet), de werkgeversgroepering en de globale arbeidsovereenkomst – waarbij de twee laatste in de publieke sector nauwelijks bruikbaar zijn omdat zij botsen met de gelijke toegang tot het openbaar ambt. In de praktijk zijn voor zorgactoren met een publieke verankering vooral de overeenkomst met instructiebeding en de toegelaten terbeschikkingstelling relevant, telkens onder strikte voorwaarden (zie hierover uitvoerig I. DE WILDE en L. VANDENPLAS, “Het uitlenen en delen van personeel in de publieke sector”, T.Gem. 2026, afl. 1, 3-19). Een zorgvuldige juridische vormgeving van het personeelsluik is dan ook geen formaliteit, maar een conditio sine qua non voor een rechtsgeldige samenwerking.

Het derde cruciale aandachtspunt situeert zich op fiscaal vlak. Een uitwisseling van diensten is in principe onderhevig aan BTW, wat een belangrijke kostenpost kan betekenen wanneer de betrokken organisaties geen of slechts beperkt recht op aftrek hebben. De figuur van de zelfstandige groepering (ook wel kostendelende vereniging genoemd) biedt een oplossing, waarbij de diensten die door de leden worden afgenomen vrijgesteld zijn van BTW, mits aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan, met name (i) de leden oefenen op geregelde wijze en overwegend een op grond van artikel 44, § 1, 2 of 2bis WBTW vrijgestelde of niet-belastingplichtige activiteit uit, (ii) de diensten zijn direct nodig voor die vrijgestelde of niet-belaste activiteit, (iii) de aangerekende vergoeding dekt enkel het aandeel van het lid in de gezamenlijke uitgaven en (iv) de vrijstelling mag niet leiden tot concurrentieverstoring (zie Circulaire AAFisc nr. 31/2016 van 12 december 2016 en, voor de (para)medische sector, Circulaire 2019/C/46 van 5 juni 2019). Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt evenwel dat deze vrijstelling strikt moet worden geïnterpreteerd: zij is voorbehouden aan groeperingen waarvan de leden activiteiten van algemeen belang uitoefenen (HvJ 21 september 2017, C-326/15, DNB Banka; HvJ 21 september 2017, C-605/15, Aviva; HvJ 21 september 2017, C-616/15, Commissie/Duitsland), terwijl tegelijk werd geoordeeld dat de vrijstelling niet mag worden beperkt tot groeperingen die uitsluitend diensten aan leden verstrekken (HvJ 20 november 2019, C-400/18, Infohos) en dat het verschil in omvang van de aan elk lid verstrekte diensten op zich geen beletsel vormt (HvJ 11 december 2008, C-407/07, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing). De Belgische Dienst Voorafgaande Beslissingen heeft deze principes in een reeks rulings concreet toegepast op samenwerkingsverbanden tussen zorgactoren en tussen lokale besturen (zie o.m. Voorafgaande Beslissing nr. 2018.0190 van 27 maart 2018; nr. 2019.1008 van 10 december 2019; nrs. 2020.1759 en 2020.1760 van 20 oktober 2020; nr. 2022.0234 van 26 april 2022), wat aantoont dat het verkrijgen van een ruling in de praktijk vaak aangewezen is om rechtszekerheid te bekomen.

Sleutelfactoren voor een succesvolle samenwerking

De juridische vormgeving is weliswaar cruciaal, maar vormt slechts één aspect van een geslaagde samenwerking. De praktijk leert dat een aantal bestuurskundige succesfactoren minstens even belangrijk zijn. Zo verdient het aanbeveling om vooraleer een taak elders “weg te leggen” na te gaan of deze kan worden ontvlecht of losgemaakt van de eigen kernadministratie. Daarnaast is het essentieel om eenduidige en meetbare doelstellingen te formuleren, zodat de output in termen van volume en kwaliteit goed definieerbaar en evalueerbaar is. Vertrouwen tussen de partners, heldere afspraken over financiële verdeelsleutels, gelijke verwachtingen en een transparante organisatiestructuur vormen de fundamenten waarop een duurzame samenwerking kan worden gebouwd.

Ook de betrokkenheid van personeel mag niet onderschat worden. Medewerkers moeten tijdig worden geïnformeerd en betrokken in het traject, met aandacht voor culturele verschillen, psychologie van het personeel en de impact op arbeidsvoorwaarden. Ten slotte vereisen bepaalde aspecten zoals erkenningen/vergunningen, subsidies en governance een grondige voorbereiding.

Shared services als hefboom voor de toekomst

De beweging naar samenwerking in de zorg- en welzijnssector is niet langer een trend, maar een realiteit die zorginitiatiefnemers voor structurele keuzes plaatst. Shared services modellen – waarbij ondersteunende en zorg diensten gezamenlijk worden georganiseerd en aangeboden – bieden schaalvoordelen, operationele efficiëntie, kwaliteitsverbetering en een versterkte aantrekkelijkheid voor zowel professionals als gebruikers. De voordelen liggen voor de hand: kosten kunnen worden gedeeld, bijkomende BTW-lasten kunnen worden vermeden, er zijn interessante volumekortingen te realiseren en door samenwerking kan een verhoging van kwaliteit en innovatie worden bereikt. Tegelijk vereist de implementatie van shared services een doordachte aanpak, met aandacht voor regelgeving, governance, personeelsbetrokkenheid en change management.

De recente ontwikkelingen tonen aan dat de Vlaamse zorgsector volop in beweging is. Private en publieke actoren verkennen nieuwe samenwerkingsverbanden, welzijnsverenigingen breiden uit over gemeentegrenzen heen en er ontstaan participatieve constructies die antwoorden bieden op de uitdagingen van morgen. De juridische mogelijkheden zijn aanwezig, de praktijkvoorbeelden zijn beschikbaar en de noodzaak is evident. Wat rest is de strategische keuze: welke vorm van samenwerking past bij de lokale context, de beschikbare middelen en de beleidsdoelstellingen van uw bestuur?

Volenti non fit iniuria – wie bereid is te werken aan duurzame samenwerking, zal de vruchten daarvan plukken in de vorm van een sterkere, efficiëntere en kwalitatievere dienstverlening. Het vraagt moed om de stap te zetten, maar de juridische instrumenten en de praktische handvatten zijn voorhanden om lokale besturen in deze transitie te ondersteunen.

Bij GD&A Advocaten begrijpen we als geen ander het belang van deze materie. Ons team staat dan ook steeds klaar om uw bestuur met kennis van zaken bij te staan.

GD&A & Shared Service modellen voor zorginstanties: seminarie in aantocht

Wilt u zelf dieper duiken in deze materie met concrete kennis en praktische handvaten over het juridische kader van deze shared service modellen, personeelsrechtelijke aandachtspunten, overheidsopdrachten en fiscale structuren?

Schrijf u dan in voor onze seminaries “Slimmer samen: shared service modellen voor zorginstanties” op donderdag 18 juni 2026 van 13u00-16u00 in Lokeren en op dinsdag 23 juni 2026 van 13u00-16u00 in Hechtel-Eksel.

Inschrijven kan via de navolgende linken op onze website: