In een recent arrest[1] heeft de Raad van State het verzoek tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de beslissing tot het uitschrijven van een omvangrijke overheidsopdracht voor geïntegreerde ANPR-handhavingsoplossingen en het goedkeuren van de selectieleidraad daartoe ingewilligd. De Raad wees erop dat het cumuleren van strenge vereisten – zoals verplichte cloudhosting voor alle aan te brengen referenties – met hoge minimumscores die behaald moeten worden om geselecteerd te kunnen worden er niet toe mag leiden dat de mededinging feitelijk beperkt wordt tot één marktspeler.
Het arrest brengt dan ook belangrijke inzichten mee voor aanbestedende overheden die technisch veeleisende selectiecriteria wensen te formuleren.
Relevante feiten
De verwerende partij, een dienstverlenende vereniging die tevens zou optreden als aankoopcentrale, schreef een gemengde overheidsopdracht uit met het oog op het afsluiten van een raamovereenkomst voor “Geïntegreerde End-to-End handhavingsoplossingen op basis van ANPR-camera’s”. De geraamde waarde van de raamovereenkomst bedroeg 220.000.000,00 euro, exclusief btw en maakte eveneens de maximaal af te nemen waarde in het kader van de raamovereenkomst uit. Het voorwerp van de opdracht omvatte het leveren en plaatsen van een ANPR-camera-infrastructuur en de daarmee gepaard gaande cloudgebaseerde softwareoplossing voor de vaststelling van inbreuken en de opvolging van GAS-boetes, inclusief invordering.
De verwerende partij gaf in de selectieleidraad aan de opdracht niet op te delen in percelen omdat zij een geïntegreerde oplossing met sluitende servicegarantie wenste te verwerven en van de opdrachtnemer een belangrijke inspanning verwachtte om een totaaloplossing in een geconsolideerde aanpak op maat in te richten.
De selectieleidraad bepaalde dat kandidaten 10 unieke referenties dienden voor te leggen, waaronder referenties inzake trajectcontrole in de bebouwde kom, zonebewaking, End-to-End geïntegreerde oplossingen, een multifunctioneel GAS-boeteverwerkingsplatform en een ANPR-oplossing voor misdaadbestrijding. Alle referenties dienden bovendien betrekking te hebben op cloudgehoste oplossingen. De verwerende partij zou vervolgens elke referentie een score op 10 toekennen. Indien een referentie evenwel betrekking had op een oplossing die niet cloudgehost was, kon een kandidaat slechts maximaal 25% van het puntenaantal verwerven voor de desbetreffende referentie. Een kandidaat die minder dan 60 van de in totaal 100 te verdienen punten zou scoren, zou worden uitgesloten van verdere deelname.
Middel – de integratie in één opdracht en de selectiecriteria werken mededingingsbeperkend
Wat de niet-opdeling in percelen betreft, stelden de verzoekende partijen dat twee wezenlijk verschillende opdrachten – civiele werken enerzijds en het bouwen van een cloudgehost IT-platform anderzijds – kunstmatig werden samengevoegd terwijl deze opdrachten objectief gezien perfect scheidbaar zouden zijn.
Verder meenden de verzoekende partijen dat de in de selectieleidraad vastgestelde eis dat àlle referenties betrekking dienden te hebben op cloudgebaseerde IT-oplossingen disproportioneel was. Cloudhosting zou immers vooralsnog uitzonderlijk zijn, waardoor ondernemingen met ruime ervaring in andere gebruikelijke IT-oplossingen voor ANPR-camera’s zouden worden uitgesloten.
Volgens de verzoekende partijen zou slechts één onderneming – de huidige opdrachtnemer in het kader van een opdracht die door de verwerende partij in 2021 aan die opdrachtnemer werd gegund – de gewenste referenties met cloudhosting kunnen voorleggen.
De Raad van State aan zet
Percelering versus integratie: waar ligt de grens?
Wat de keuze van de verwerende partij betreft om één geïntegreerde opdracht in de markt te plaatsen zonder opdeling in percelen, volgde de Raad de verzoekende partijen niet.
De Raad oordeelde dat de verwerende partij de eindgebruikers zoveel mogelijk heeft willen ontlasten. Via de vereiste cloudhousting trachtte zij te vermijden dat elke lokale of bovenlokale entiteit ANPR-gegevens moet bewaren op de eigen server, aangezien dat veiligheidsrisico’s met zich meebrengt.
Door te kiezen voor één opdracht waarbij ANPR-camera’s, softwareoplossingen en de hosting van de oplossingen in de cloud worden aangeboden, ging de verwerende partij de grenzen van haar beoordelingsruimte niet te buiten.
De kritiek van de verzoekende partijen — namelijk dat de meerderheid van de eindgebruikers toch nog altijd voor eigen servers opteert en dat een splitsing beter aan zou sluiten bij de behoeften van de afnemers — werd door de Raad afgewezen als zuivere opportuniteitskritiek.
Voor aanbestedende overheden bevestigt dit dat de keuze voor een geïntegreerde opdracht — zonder opdeling in percelen — gerechtvaardigd kan zijn wanneer de samenhang van de verschillende onderdelen afdoende wordt gemotiveerd en wanneer de integratie een inhoudelijke meerwaarde biedt voor de eindgebruikers.
Veeleisende (cloudhosting)-criteria kunnen ondernemingen buitenspel zetten
Met betrekking tot de door de verwerende partij vastgestelde selectiecriteria verwees de Raad eerst naar het gegeven dat een aanbestedende overheid in beginsel over een ruime beoordelingsmarge beschikt om de voorwaarden voor deelneming aan een gunningsprocedure vast te stellen[2] die in verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht, en kunnen garanderen dat een inschrijver over de technische bekwaamheden en beroepsbekwaamheden beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren.
De Raad was echter de mening toegedaan dat de vastgestelde selectiecriteria in casu niet in evenredige verhouding stonden tot het voorwerp van de opdracht en dat de beginselen van mededinging, transparantie en non-discriminatie door de aanbestedende overheid niet nageleefd werden.
De redenering van de Raad was als volgt. Uit de selectieleidraad bleek dat voor elke door een kandidaat aangebrachte referentie die geen cloudhosting bevatte, de kandidaat maximaal 25% kon behalen. Voor alle 10 de gevraagde referenties gold dan ook dat, hoe waardevol zij ook mochten blijken, zij als zwak beoordeeld zouden worden indien de oplossingen niet cloudgehost waren.
Dat gegeven, in combinatie met het feit dat een kandidaat minimaal 60 punten op de aangebrachte referenties diende te scoren om geselecteerd te kunnen worden, zorgde ervoor dat de Raad de selectiecriteria disproportioneel achtte ten opzichte van het voorwerp van de opdracht.
Hoewel de verwerende partij nog opwierp dat cloudhosting in tijden van cybersecurity de meest aangewezen aanpak is geworden en dat zij als aanbestedende overheid veeleisend mag zijn, oordeelde de Raad dat die “loutere beweringen” op het eerste gezicht niet van aard waren om de gegrondheid van de door de verzoekende partijen geuite kritiek te weerleggen.
Het eerste middel werd door de Raad dan ook ernstig bevonden.
Dit onderstreept voor aanbestedende overheden het belang om na te gaan of de gehanteerde scoringsmethodiek kandidaten met relevante, maar niet-identieke ervaring niet onevenredig benadeelt. Het loutere feit dat een bepaalde technologie actueel en wenselijk is, volstaat niet als motivering voor het feitelijk uitsluiten van concurrenten.
Wat betekent dit voor de overheidsopdrachtenpraktijk?
Het arrest bevestigt dat aanbestedende overheden weliswaar over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij het vaststellen van selectiecriteria, maar dat zij de proportionaliteit ervan steeds in acht moeten nemen.
De mededinging kan op ongeoorloofde wijze beperkt worden bij het cumulatief opleggen van strenge vereisten – zoals verplichte cloudhosting voor alle referenties – in combinatie met een minimale puntenscore, zeker indien daardoor slechts één marktspeler aan de selectievereisten kan voldoen.
Om de evenredige verhouding van selectievereisten in relatie tot het voorwerp van de opdracht aan te tonen, is het aldus aangewezen om technische keuzes – zoals cloudhosting – te motiveren aan de hand van concrete, opdrachtspecifieke argumenten en een genuanceerde scoringsmethodiek te hanteren die relevante alternatieven eveneens erkent.
***
Heeft u vragen over de formulering van selectiecriteria? Aarzel niet om de specialisten van GD&A Advocaten te contacteren!
[1] RvS 16 december 2025, nr. 265.209.
[2] Zie o.m. RvS 26 april 2024, nr. 259.655; RvS 23 oktober 2020, nr. 248.728
