Vijf jaar na de verwoestende overstromingen en na opnieuw heftige hittegolven deze zomer, staat één zaak buiten kijf: klimaatverandering is geen verre toekomst, maar een alledaagse realiteit. De impact is meetbaar, de urgentie tastbaar. Voor lokale besturen is de boodschap onontwijkbaar: wie vandaag niet aan adaptatie doet, betaalt morgen dubbel. De vraag is niet langer of klimaatadaptatie een prioriteit verdient, maar hoe lokale besturen hun bestaand juridisch arsenaal ten volle kunnen benutten om die uitdaging concreet aan te pakken.
Wegvallen van het LEKP en gevolgen voor de kloof tussen beleid en actie
Lokale besturen zijn de uitvoerder van internationale doelstellingen en verplichtingen die opgelegd worden aan de lidstaten en moeten de adaptatieplannen en herstelplannen helpen realiseren. Voor de invulling van hun verplichtingen kan gekeken worden naar de verplichtingen die lokale besturen aan zichzelf hebben opgelegd, bijvoorbeeld in het Burgemeestersconvenant en het Lokaal Energie- en Klimaatpact (LEKP).
Het Burgemeestersconvenant is een Europees initiatief dat duizenden lokale besturen samenbrengt die vrijwillig het engagement aangaan om EU klimaat- en energiedoelstellingen te behalen. Ze verbinden zich ook tot het verhogen van de weerbaarheid door klimaatadaptatie en het delen van kennis, know-how en resultaten. In het kader van het Burgemeestersconvenant verzamelt VITO datasets die gemeenten en steden ondersteunen bij de opmaak van een inventaris van het jaarlijkse energieverbruik en de gerelateerde CO2-uitstoot, overeenkomstig de rapporteringsverplichtingen in het kader van het Europese Burgemeestersconvenant.
Met het aflopen van het Lokaal Energie- en Klimaatpact (LEKP) verdwijnt een belangrijk sturings- én financieringsinstrument. Audit Vlaanderen stelde vast dat de impact van het wegvallen van LEKP-subsidies moeilijk in te schatten is, onder meer omdat een totaal zicht op de benodigde financiële middelen ontbreekt. In een vorige nieuwsbrief wezen we reeds op de werkpunten die door Audit Vlaanderen werden blootgelegd.
Er is nood aan een structurele afstemming en samenwerking met (potentiële) partners en een bundeling van expertise en krachten. Ook bij het wegvallen van het LEKP-portaal blijft monitoring van de voortgang belangrijk. De in het VEKP geplande hervorming van het LEKP tot een dialoogplatform biedt mogelijkheden, maar de bevoegde ministers (voor binnenlands bestuur enerzijds en energie en klimaat anderzijds) wijzen naar elkaar voor het uitwerken van het alternatief voor het LEKP.
Adaptatiebevoegdheid en -verplichtingen en natuurgebaseerde oplossingen
Lokale besturen beschikken over een klimaatadaptatie-bevoegdheid die voortvloeit uit het gemeentelijk belang. De taak om bij te dragen aan het welzijn van burgers en de duurzame ontwikkeling van het gemeentelijk gebied omvat ontegensprekelijk ook klimaatadaptatie. Het opstellen en goedkeuren van klimaatplannen door de gemeenteraad toont aan dat gemeenten deze taak effectief naar zich toe hebben getrokken.
Naast de algemene bevoegdheid op het vlak van het gemeentelijk belang, worden lokale besturen belast met taken waarmee ze een klimaatadaptieve ruimte kunnen/moeten realiseren. Denk aan de aanleg van trage wegen die zorgen voor ecologische verbindingen in het belang van natuurontwikkeling, of aan omgevingsrechtelijke instrumenten zoals ruimtelijke beleidsplannen en uitvoeringsplannen en verordeningen die het beleid vormgeven over de realisatie van nature-based solutions.
Natuurgebaseerde oplossingen bieden geïntegreerde, multifunctionele oplossingen voor veel van onze huidige stedelijke en landelijke uitdagingen door gebruik te maken van de natuur en natuurlijke processen, waarbij er voordelen moeten zijn voor zowel de omgeving als voor de mens.
De Europese Klimaatverordening bepaalt dat klimaatadaptatie dient te gebeuren via het bevorderen van ‘op de natuur gebaseerde oplossingen en op de ecosystemen gebaseerde aanpassing’ in de adaptatiestrategieën. Overweging 38 van de Europese Klimaatverordening stelt dat een krachtig maatschappelijk engagement voor klimaatactie op alle bestuursniveaus — nationaal, regionaal én lokaal — noodzakelijk is.
Klimaatmitigatie en -adaptie zijn ook doelstellingen van de Natuurherstelverordening. De Europese Natuurherstelverordening verplicht natuurherstel en uitbreiding binnen stedelijke ecosystemen. Deze ecosystemen vormen het gebied waarin de meerderheid van de burgers van de Unie woont. Zij leveren vitale ecosysteemdiensten, waaronder beperking en beheersing van het risico op natuurrampen, koeling, … Er een verplichting tot instandhouding en toename van de totale oppervlakte stedelijke groene ruimte en stedelijke boomkroonbedekking. Onder “stedelijke groene ruimte” vallen ook blauwe ruimten, zoals vijvers en waterlopen.
Ook de Richtlijn Stedelijk Afvalwater bepaalt dat lidstaten prioriteit moeten geven aan groene en blauwe infrastructuuroplossingen en overweegt dat lidstaten de voorkeur moeten geven aan nature-based solutions.
De Minaraad formuleerde in een recent advies aanbevelingen voor de actualisatie van de Vlaamse klimaatstrategie 2050. Voor de Minaraad is een geïntegreerd biodiversiteits- en klimaatbeleid essentieel voor een duurzame en veerkrachtige toekomst, waarbij natuurgebaseerde oplossingen tegelijk bijdragen aan mitigatie, adaptatie en biodiversiteitsherstel, rampenrisicovermindering en gezondheid.
Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hebben staten een preventieverplichting die neerkomt op het nemen van maatregelen ter versterking van het vermogen van de Staat om het hoofd te bieden aan het onverwachte en gewelddadige karakter van natuurverschijnselen. Het Hof is van oordeel dat preventie een passende ruimtelijke ordening en een beheerste stadsontwikkeling omvat en dat de lokale overheden hierin een leidende rol spelen. (EHRM 17 november 2015, nrs. 14350/05, 15245/05 en 16051/05). Ook het nemen van maatregelen zoals het bouwen van dijken, dammen of het herstellen van wetlands, bossen, enzovoort valt hieronder.
In een eerdere nieuwsbrief bespraken we reeds het vonnis van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg in Brussel, waaruit bleek dat dat de ruimtelijke ordening een zeer belangrijke rol kan vervullen op het vlak van adaptatie.
Breed instrumentarium om de kloof te dichten
De kloof tussen beleidsambitie en uitvoering blijft aanzienlijk. De risico’s op wateroverlast, droogte en hittestress kunnen tegen 2050 nog sterk toenemen. De klimaatadaptatiescans uitgevoerd door de Vlaamse Milieumaatschappij tonen aan dat groenblauwe maatregelen deze toename op veel plaatsen toch hebben kunnen beperken.
Lokale besturen beschikken over een breed arsenaal aan instrumenten die kunnen worden ingezet in functie van klimaatadaptatie. Beleidsmakende instrumenten zoals gemeentelijke ruimtelijke beleidsplannen bieden gemeenten de mogelijkheid om een strategische langetermijnvisie uit te tekenen waarbij klimaatadaptatie centraal staat. Normstellende instrumenten zoals ruimtelijke uitvoeringsplannen en stedenbouwkundige verordeningen laten gemeenten toe om bindende voorschriften op te leggen.
Zo kunnen in een RUP zones worden bestemd in functie van klimaatadaptatie en aangeduid worden als zones waar een voorkooprecht geldt. Gemeenten kunnen ook verplicht worden tot het kopen van de gronden door een bedrijf wegens waardevermindering of in het gedrang komen van de bedrijfsvoering of door een particulier (in een verkaveling) wegens een bouwverbod veroorzaakt door een RUP. Gronden kunnen na aankoop aangewend worden voor klimaatadaptatiedoeleinden.
Lokale besturen kunnen inrichtingswerken uitvoeren in het kader van het Landinrichtingsdecreet of als waterbeheerder van waterlopen van categorie drie inrichtingswerken uitvoeren of na machtiging aan andere waterlopen. Deze werken kunnen verband houden met klimaatadaptatie aangezien klimaat adaptatie zowel natuurontwikkeling als werken voor waterhuishouding kan omvatten.
In omgevingsvergunningen kunnen lasten worden opgelegd met betrekking tot de aanleg van groene ruimten. Stedenbouwkundige verordeningen kunnen minimale percentages aan onverharde oppervlakte opleggen, eisen stellen aan boomschaduw, of verplichtingen opnemen rond groendaken en hemelwaterbuffering en -infiltratie.
Het Waterwetboek en de Wet Onbevaarbare Waterlopen bieden mogelijkheden voor rivier- en stroomrenaturatie, door maatregelen in functie van daglichttoetreding van stroompjes, herstel van oevercorridors, verwijde ring van betonnen taluds en herbegroeiing van rivier- of beekbeddingen, … Het Landinrichtingsdecreet en de VCRO kunnen de grondslag vormen voor maatregelen betreffende tuinen, parken, groene corridors die groene ruimten verbinden, bioretentiegebieden.
Integraal en intersectoraal en publiek en privaat: de sleutel tot rendement
Lokale besturen die erin slagen om klimaatadaptatie te koppelen aan andere beleidsagenda’s, boeken de grootste vooruitgang. De klimaatadaptatiescans tonen dat een beleids- en thema-overschrijdende aanpak extra rendement oplevert. Door verschillende klimaatthema’s samen te bekijken, komen plekken in beeld waar meerdere ingrepen gecombineerd kunnen worden. Denk aan rioleringsprojecten die worden aangegrepen om tegelijk de openbare ruimte te vergroenen en waterbuffering aan te leggen of aan mobiliteitsmaatregelen die parkeerruimte vrijmaken voor bomen en groenvakken. Gemeentediensten, zoals mobiliteit, ruimtelijke planning, openbare werken en de groendienst, moeten samenwerken om steden en gemeenten weerbaar te maken tegen klimaatverandering.
Groendaken, ontharding, bomen planten, infiltratiepoelen, … zijn allemaal maatregelen die ook op privaat domein zullen plaatsvinden. Door zelf zichtbaar in te zetten op klimaatadaptatie in het straatbeeld, inspireren lokale besturen hun inwoners en creëren ze draagvlak voor ingrepen op privaat terrein. Ook Audit Vlaanderen wees op de voorbeeldrol die lokale besturen spelen. Lokale besturen kunnen inzetten op een getrapt beleid: eerst sensibiliseren en verleiden via subsidies en campagnes, nadien geleidelijk meer verplichtend werken via aanpassingen aan de bouwcode en strengere vergunningseisen. Duidelijke regels en normen zullen nodig zijn om dit minstens deels te verplichten indien we deze op grote schaal willen toegepast zien. Uit de rapporten van de klimaatadaptatiescans van de VMM kan alvast inspiratie gehaald worden.
Om echt vooruitgang te boeken is een mentaliteitswijziging nodig, waarbij klimaatadaptatiemaatregelen op de eerste plaats komen bij de heraanleg van straten en percelen en waarbij deze maatregelen gepland, doorgerekend en gemonitord worden. Periculum in mora – er ligt gevaar in uitstel: de tijd van plannen maken is voorbij, de tijd van uitvoeren is aangebroken. Lokale besturen staan voor een historische opgave, maar ze beschikken ook over het juridisch instrumentarium om die opgave aan te kunnen. Het vraagt wil, daadkracht en creativiteit om deze instrumenten optimaal in te zetten. Bovenal vraagt het een erkenning dat klimaatadaptatie een fundamentele voorwaarde is voor leefbare steden en gemeenten in de 21ste eeuw. Tempus fugit, natura manet – de tijd vliegt, maar de natuur blijft. Laten we zorgen dat we voldoende natuur in onze steden en gemeenten behouden en herstellen om de klimaatuitdagingen het hoofd te bieden.
***
Bij GD&A Advocaten begrijpen we als geen ander het belang van deze materie. Ons team staat dan ook steeds klaar om uw bestuur met kennis van zaken bij te staan.
